設(shè)立政府引導(dǎo)基金有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，減小通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本帶來的市場失靈問題，但部分地
設(shè)立政府引導(dǎo)基金有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，減小通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本帶來的市場失靈問題，但部分地方政府引導(dǎo)基金五花八門，各個(gè)部門競相設(shè)立不止一只基金，基金數(shù)量和類型增長過快，大有一哄而上的架勢，要注意防范其中的風(fēng)險(xiǎn)
自2002年我國首只政府引導(dǎo)基金“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”成立至今，政府引導(dǎo)基金已走過16年歷程。第三方研究機(jī)構(gòu)投中研究院統(tǒng)計(jì)顯示，截至2018年6月底，國內(nèi)共成立1171只政府引導(dǎo)基金，總目標(biāo)規(guī)模達(dá)5.85萬億元。2012年至2017年期間，引導(dǎo)基金數(shù)量、資金規(guī)?？焖倥蛎?，到2017年底至2018年初，基金的數(shù)量和目標(biāo)規(guī)模增速相對放緩，數(shù)量和目標(biāo)規(guī)模同比增長率分別為9.79%和20.65%。如何看待引導(dǎo)基金快速發(fā)展的現(xiàn)象?怎樣管好用好政府引導(dǎo)基金?
經(jīng)歷5年發(fā)展“黃金期”
政府引導(dǎo)基金是由政府出資并吸引社會(huì)資本，不以營利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。
自2005年到2017年間，監(jiān)管部門先后發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》《政府投資基金暫行管理辦法》《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等10個(gè)文件，這些規(guī)章制度初步勾勒出政府引導(dǎo)基金的管理架構(gòu)：政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門或財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門報(bào)本級政府批準(zhǔn)，政府引導(dǎo)基金由國家發(fā)展改革委會(huì)同地方發(fā)展改革部門對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施事中事后管理，組織形式有公司型、合伙型、契約型。
2012年至2017年間，伴隨著政策層面的規(guī)范指導(dǎo)和各級政府對市場化創(chuàng)業(yè)投資資本配置需求的持續(xù)增加，政府引導(dǎo)基金規(guī)?？焖賶汛?，這5年間引導(dǎo)基金數(shù)量增加987只，復(fù)合年均增長率達(dá)45.47%。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希表示，發(fā)展政府引導(dǎo)基金，是實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，目的是引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本“補(bǔ)短板”，投資重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，基金的投資方向和領(lǐng)域主要包括支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展等4個(gè)方面。
投中研究院院長國立波表示，從政府實(shí)際運(yùn)作層面上看，設(shè)立政府引導(dǎo)基金有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，減小通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本帶來的市場失靈問題。中央層面的引導(dǎo)基金等調(diào)動(dòng)了各方積極性，為基金應(yīng)用提供更多實(shí)踐參考。各級政府為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過基金杠桿效應(yīng)集聚社會(huì)資本，引導(dǎo)社會(huì)資本投向經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，克服初創(chuàng)企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資困難。
以2011年7月成立的國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金為例，該基金資金來源為中央財(cái)政撥款、投資收益和社會(huì)捐贈(zèng)，主要用于支持轉(zhuǎn)化利用財(cái)政資金形成的科技成果，支持方式包括設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金、貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和績效獎(jiǎng)勵(lì)等。截至2018年6月底，國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金下設(shè)的創(chuàng)投子基金達(dá)到14只，基金規(guī)模約247.23億元。北京國科瑞華戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金(有限合伙)、天津天創(chuàng)盈鑫創(chuàng)業(yè)投資合伙企業(yè)、新能源汽車科技創(chuàng)新(合肥)股權(quán)投資合伙企業(yè)(有限合伙)等子基金在促進(jìn)信息技術(shù)、先進(jìn)制造、新材料、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域發(fā)展貢獻(xiàn)良多。
國立波表示，政府引導(dǎo)基金由引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的政策性基金，發(fā)展至今成為引導(dǎo)社會(huì)各類資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。其作用在于發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)和資源狀態(tài)，帶動(dòng)社會(huì)資本投資到重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
劉尚希認(rèn)為，政府引導(dǎo)基金的數(shù)量和規(guī)模快速增長，主要與財(cái)政資金使用方式改變有關(guān)。過去政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，很多時(shí)候是直接給現(xiàn)金，直接給到具體項(xiàng)目和企業(yè)，相當(dāng)于發(fā)補(bǔ)貼。雖然起到一定作用，但整體效果并不理想，還會(huì)在資金分配中滋生腐敗。通過引導(dǎo)基金按市場化方式運(yùn)作，當(dāng)企業(yè)發(fā)展壯大后再根據(jù)約定退出，財(cái)政資金可以收回后滾動(dòng)使用，讓“一筆錢當(dāng)兩筆錢花”。
部分問題不容忽視
但是，除了發(fā)展成績之外，政府引導(dǎo)基金也暴露出績效考核缺乏標(biāo)準(zhǔn)、出資人利益不一致、運(yùn)作模式有待持續(xù)優(yōu)化、出資能力受資管新規(guī)影響等一系列問題。
“出現(xiàn)這些問題，有缺少績效考評體系的原因。”國立波認(rèn)為，自2015年12月《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確將政府投資基金納入公共財(cái)政考核評價(jià)體系以來，監(jiān)管部門開始探索建立財(cái)政資金注資政府投資基金的統(tǒng)計(jì)分析、考核評價(jià)等體系，但目前尚未從政策層面上建立統(tǒng)一的績效評價(jià)體系。
在基金利益上，政府引導(dǎo)基金所投子基金是財(cái)政資金與社會(huì)資金的集合體，目標(biāo)不大相同。國立波表示，政府為發(fā)揮導(dǎo)向作用和產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)效果通常不追求營利，而社會(huì)出資人則要求獲得財(cái)務(wù)回報(bào)。社會(huì)出資人在追求高財(cái)務(wù)回報(bào)的同時(shí)也相應(yīng)愿意承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，而政府引導(dǎo)基金的財(cái)政資金在一定程度上傾向于確保本金的安全，風(fēng)險(xiǎn)承受能力和意愿相對較低。以上因素共同造成了政府引導(dǎo)基金存在出資人利益不一致情況。
此外，受資管新規(guī)落地等監(jiān)管政策趨嚴(yán)因素影響，通過結(jié)構(gòu)化方式撬動(dòng)銀行資金的政府引導(dǎo)基金，后續(xù)出資能力存在很大不確定性。
“部分地方政府設(shè)立的引導(dǎo)基金五花八門，各部門競相設(shè)立不止一只基金，基金數(shù)量和類型增長過快，大有一哄而上的架勢，要注意防范其中的風(fēng)險(xiǎn)。”劉尚希說。
多舉措優(yōu)化基金發(fā)展
要解決上述問題，首先應(yīng)以引導(dǎo)基金為支點(diǎn)加快生態(tài)圈建設(shè)。國立波認(rèn)為，政府引導(dǎo)基金應(yīng)根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，適當(dāng)放寬對普通合伙人注冊地、返投比例、投資決策等方面的政策限制，集聚更多優(yōu)秀合伙人與創(chuàng)業(yè)資源。其次，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)及績效結(jié)果應(yīng)用。加強(qiáng)對基金“募、投、管、退”各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括帶動(dòng)后續(xù)融資、新增專利/知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化等社會(huì)效益、基金收益、創(chuàng)新指標(biāo)等方面進(jìn)行定性與定量考核。再次，著力解決資本市場失靈問題。通過天使引導(dǎo)基金和創(chuàng)投引導(dǎo)基金，引導(dǎo)政府基金投小投早，在資本市場失靈環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用，避免過多后期投資對市場造成擠出效應(yīng)。此外，優(yōu)化基金管理機(jī)構(gòu)市場運(yùn)作機(jī)制與決策能力。通過公開遴選方式，將引導(dǎo)基金交由市場化基金管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)作，提升資金的運(yùn)用效率與質(zhì)量。
業(yè)內(nèi)專家表示，針對引導(dǎo)基金膨脹等現(xiàn)象，應(yīng)堅(jiān)持按需規(guī)劃政府引導(dǎo)基金，避免各地一哄而上或者撒胡椒面式發(fā)展。一方面，簡化政府引導(dǎo)基金的職責(zé)，基金應(yīng)有所為有所不為;另一方面，應(yīng)創(chuàng)新模式吸引社會(huì)資本，使社會(huì)資本有興趣參與投資到風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)低、周期長的領(lǐng)域中去，真正促進(jìn)引導(dǎo)基金長遠(yuǎn)健康發(fā)展。
